部門解讀｜《山東省人民政府關于加強地下水管理的意見》
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來源：山東省水利廳
時間：2023-10-24
為貫徹落實《中華人民共和國水法》《地下水管理條例》（以下簡稱《條例》）等法律法規，加強地下水開發利用管理，保障地下水可持續利用，助推經濟社會高質量發展，近日，山東省人民政府印發了《關于加強地下水管理的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》的出臺，對于全面加強地下水資源管理保護和合理開發利用，促進提升全省水安全保障能力，具有十分重要的意義。
一、 有關背景
地下水是重要的供水水源和生態環境要素，在保障供水安全、糧食安全、經濟安全、生態安全等方面發揮著十分重要的作用。山東作為北方省份，降雨量偏少，地下水一直是主要的供水水源之一，多年平均地下水利用量約占總用水量的40%左右。
改革開放以來，全省經濟社會迅速發展，地下水開發利用程度不斷加大。一些地方逐步出現地下水超采現象，不僅妨礙了地下水資源可持續利用，還造成地面沉降、海水入侵等一系列環境和生態問題。省委、省政府高度重視地下水管理和保護工作，將地下水超采治理放在保障全省水安全、服務經濟社會發展戰略全局中統籌謀劃、強力推進。2015年以來，省政府先后批復同意全省地下水超采區和限采區、禁采區劃定方案及《山東省地下水超采區綜合整治實施方案》，并將地下水超采治理工作納入《山東省水資源綜合利用中長期規劃》《山東省水安全保障總體規劃》，全面落實最嚴格水資源管理制度，從嚴控制地下水超采。省水利廳會同省直有關部門，認真貫徹省委省政府決策部署，積極推動建立地下水取水總量控制制度，加快推進地下水超采綜合治理，取得了顯著成效。全省地下水開采量、地下水利用量占總用水量的比例不斷下降，地下水位下降趨勢得到有效遏制，部分地區地下水位逐步回升。
2021年12月，《條例》頒布實施。《條例》是我國首部在地下水管理方面的專項行政法規，對地下水調查、規劃、節約、保護、利用等多方面進行了詳細規定。制定出臺《意見》，深入貫徹《條例》的各項規定要求，推進全省地下水管理工作再上新臺階，十分必要、正當其時。
二、 主要內容
《意見》內容構思方面，主要基于以下考慮。一是要通過發布文件，明確今后一個時期全省地下水管理的基本思路、工作目標和主要任務。二是限于篇幅限制、不追求面面俱到，僅突出地下水管理涉及的規劃水資源論證、水量水位雙控管理、監測計量體系、地下水儲備和應急使用管理等重點方面。三是工作要求具體明確，便于地方工作落實。四是突出工作創新，創新工作舉措落實法規要求，盡量不照抄法規原文。
《意見》內容主要分為三個部分。
第一部分是指導思想和總體目標。明確要實行最嚴格的地下水資源管理制度，健全地下水管理與保護長效機制，推動形成節約和保護地下水資源的產業結構、生產方式、生活方式。到2025年，全省地下水開采總量控制在國家下達的指標范圍內，全面完成淺層地下水超采治理階段性目標任務，深層承壓水超采量基本壓減完畢。到2035年，全面建立起有效保護和合理利用地下水的體制機制，基本消除地下水超采區，實現地下水采補平衡、可持續利用。
第二部分是主要任務。主要包括組織實施地下水保護利用規劃、做好規劃水資源論證工作、實行水量水位雙控管理、加強地下水取水工程管理、加強地下水位監測管理、加快建設地下水取水監測計量體系、突出做好農業灌溉地下水管理、做好地下水儲備和應急使用管理、加強地下工程建設管理、深入推進地下水超采綜合治理、加強地熱開發取水管理、強化地下水污染防治等十二項重點工作任務。
第三部分為保障措施。主要包括落實主體責任，保障資金投入，健全長效機制三部分。明確設區的市、縣（市、區）政府對本轄區內的地下水開發利用和保護工作負總責，加大地下水管理資金投入，健全保護和管理地下水的長效機制。
三、 重點工作任務解析
《意見》深入貫徹《條例》要求，聚焦地下水管理保護和開發利用，作出了全面工作部署。特別是針對當前地下水管理存在的問題和面臨的形勢，提出的十二項重點工作任務，緊密結合山東實際，體現時代性和創新性，指導性、針對性、操作性都很強。現就其中幾方面重點工作任務作進一步說明。
（一）關于做好規劃水資源論證工作。規劃水資源論證工作是落實水資源剛性約束和“四水四定”要求，從源頭上加強水資源管理的主要抓手之一。《意見》結合貫徹2023年4月起實施的《中華人民共和國黃河保護法》，進一步細化、實化《條例》有關內容要求。一是明確相關規劃涉及地下水開發利用的，在開展規劃水資源論證時，應當將地下水取水總量、水位控制指標以及地下水保護利用規劃等作為重要依據。二是對黃河流域提出更高工作要求，規定編制黃河流域相關規劃，應當進行規劃水資源論證而未經論證或者經論證不符合水資源強制性約束控制指標的，規劃審批機關不得批準該規劃。
（二）關于實行水量水位雙控管理。近年來，我省深入實施地下水取水總量控制制度，對于加強地下水管理、促進地下水可持續利用起到了巨大的促進作用。但目前農業取用地下水計量尚不完善，在一定程度上影響了地下水取水總量控制制度作用的發揮。《意見》鮮明提出實行水量水位雙控管理，明確水位控制指標和水量指標一樣，都是取水許可、地下水超采治理等的重要依據；要求對不滿足地下水總量控制、地下水位控制要求的地區，要暫停審批新增取用地下水，限期開展區域地下水取水工程布局分析評估及優化調整，制定取用地下水壓減方案，逐步削減地下水取水量，維持合理地下水位；對地下水位持續下降的，要進行提醒和督促整改。
（三）關于加強地下水監測計量。監測計量是水資源管理的前提和基礎。《意見》要求加快完善地下水取水監測計量體系，提出到2023年底實現非農地下水取水口計量全覆蓋的近期工作目標。并且要求建設地下水取水工程要同時安裝計量設施；已有地下水取水工程未安裝計量設施的，應當限期安裝，其中農業灌溉機井等暫不具備安裝計量設施條件的，應積極采用以電折水等方法計量用水量。此外，對需要安裝地下水取水在線計量設施的取水規模進行了具體規定。
（四）關于加強農業灌溉地下水管理。我省目前擁有規模以上農業灌溉井80多萬眼，占規模以上地下取水井總數的90%以上。農業灌溉井面廣量大，一直是地下水管理的難點。為加強農業取用地下水管理，防止出現農業灌溉井未批先建現象，特別是在一些地下水超采區防止出現“邊封停邊開鑿”事件發生，《意見》規定，新鑿機井需依法依規開展水資源論證，申請辦理取水許可證。對現存未依法辦理取水許可的機井，符合辦理條件的要于2023年年底前辦理完畢，不符合辦理條件的依法進行封填。
（五）關于加強地下工程建設管理。地下交通、人防等地下工程建設，會對地下水補給、徑流、排泄等造成不利影響。為防止地下工程對地下水資源造成重大不利影響，《條例》首次對地下工程建設涉水管理作出要求，同時加強礦產資源開采疏干排水管理。《意見》進一步明確了需向水行政主管部門備案工程建設方案和防止對地下水產生不利影響的措施方案的地下工程建設規模，以及需依法申請取水許可的地下工程建設及礦產資源開采疏干排水量規模，便于地方工作開展。
（六）關于推進地下水超采綜合治理。我省從2016年起集中開展地下水超采綜合治理，至今已近8年時間，地下水超采情況發生了很大變化。《意見》從實際出發，提出要加快新一輪地下水超采區和地下水禁采區、限采區劃定工作，并根據劃定工作成果及時對地下水超采綜合治理方案進行調整。此外，結合國內外地下水超采治理的最新技術方法，《意見》除要求加強水源替代、節水、調整農業種植結構等常規措施外，提出要積極探索推進利用地表水等水源回補地下水，提高我省地下水超采治理水平和成效。
（七）關于組織實施地下水保護利用規劃。加強地下水管理，是為了可持續、更好地開發利用地下水，為經濟社會發展提供可靠的水安全支撐。《意見》在《條例》提出編制地下水保護利用規劃的基礎上，對地下水保護利用規劃的具體內容作出明確規定，為各級編制實施規劃提供有力指導。
《意見》的出臺，體現了山東省委、省政府對地下水管理工作的高度重視，為各地認真貫徹《條例》要求，扎實開展地下水管理保護和合理開發利用工作，提供了重要遵循，必將有力促進全省地下水管理工作再上新水平。
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